國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目管理中存在的問(wèn)題、成因及審計(jì)建議

　　加強(qiáng)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督，是法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。浙江省新昌縣委、縣政府對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督工作十分重視，非常關(guān)心，去年縣政府先后頒布了17號(hào)、18號(hào)令，規(guī)定了國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行必審制。未經(jīng)審計(jì)，建設(shè)單位不得全部撥付工程建設(shè)資金，待工程竣工結(jié)算并實(shí)施審計(jì)后，按審計(jì)意見(jiàn)書(shū)、審計(jì)決定書(shū)進(jìn)行工程價(jià)款結(jié)算。這一規(guī)定為國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督制度化提供了重要保證。

　　一、審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

　　去年以來(lái)，新昌縣審計(jì)局在對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)存在一些不容忽視的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

　　（一）未按要求辦理相關(guān)手續(xù)。主要表現(xiàn)為：超計(jì)劃投資部分未重新進(jìn)行報(bào)批；部分工程未辦理規(guī)劃用地許可證、建設(shè)用地許可證、建筑施工許可證和質(zhì)量監(jiān)督、消防設(shè)施驗(yàn)收等手續(xù)。

　�。ǘ�）招投標(biāo)活動(dòng)不規(guī)范。一是該招標(biāo)的未招標(biāo)。如某單位建設(shè)的路網(wǎng)工程，對(duì)第一段工程是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定施工單位的，而對(duì)占總路網(wǎng)面積59%、造價(jià)為1240萬(wàn)元的延伸段工程卻未進(jìn)行重新招標(biāo)，直接指定給了原中標(biāo)施工單位施工。二是將招標(biāo)范圍僅限于建筑安裝主體工程，而對(duì)符合招標(biāo)要求的設(shè)計(jì)、監(jiān)理、材料采購(gòu)和一些配套附屬工程直接發(fā)包。三是部分標(biāo)底編制比較粗糙。項(xiàng)目?jī)?nèi)容不完整，存在漏算、多算現(xiàn)象，有的對(duì)一些關(guān)鍵數(shù)據(jù)不敲死，暫定價(jià)項(xiàng)目較多，留有活口。四是招標(biāo)活動(dòng)組織不嚴(yán)密。投標(biāo)人數(shù)量不符合規(guī)定，《招投標(biāo)法》規(guī)定有效投標(biāo)人不得少于三個(gè)，如果少于三個(gè)，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)，而有的單位在招標(biāo)時(shí)存在投標(biāo)單位只有兩家，甚至只有一家的現(xiàn)象，起不到充分競(jìng)爭(zhēng)、降低造價(jià)的作用。五是背離招標(biāo)文件簽訂合同。有的單位在組織招標(biāo)中，不是與中標(biāo)單位簽訂合同，而是與另一家投標(biāo)單位簽訂了合同。有的招標(biāo)文件中明文規(guī)定變更費(fèi)用要按合同價(jià)與標(biāo)底價(jià)同比例下浮，但在簽訂合同條款時(shí)卻不再下浮，改為按定額規(guī)定結(jié)算或綜合費(fèi)用按百分之幾結(jié)算。有的在組織材料招標(biāo)中，按合同規(guī)定招的應(yīng)該是主材價(jià)，但在實(shí)際操作時(shí)變成了含人工、利潤(rùn)、輔助材料等在內(nèi)的綜合價(jià)，致使材料價(jià)格成倍增加，嚴(yán)重背離了招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，混淆了工程造價(jià)結(jié)算依據(jù)，使工程結(jié)算產(chǎn)生糾紛，給審計(jì)帶來(lái)很大風(fēng)險(xiǎn)。

　�。ㄈ�）超概算投資較為突出。有的因項(xiàng)目本身設(shè)計(jì)深度不夠，概算粗略，中途變更較多。有的建設(shè)單位批少建多，擅自提高裝修標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模。有的承包商采用所謂不平衡報(bào)價(jià)法，先低價(jià)中標(biāo)，然后設(shè)法通過(guò)中途變更來(lái)實(shí)現(xiàn)其利潤(rùn)，增加工程造價(jià)，導(dǎo)致預(yù)算超概算，決算超預(yù)算，工程造價(jià)失控。如某工程批準(zhǔn)概算是944.9萬(wàn)元，而實(shí)際投資達(dá)到1588萬(wàn)元，超概算達(dá)到68%.

　�。ㄋ模┈F(xiàn)場(chǎng)施工管理不到位。有的未請(qǐng)社會(huì)監(jiān)理；有的實(shí)行同體監(jiān)理，即監(jiān)理單位與施工單位是隸屬關(guān)系，出現(xiàn) “兒子”監(jiān)理“老子”的怪現(xiàn)象；有的監(jiān)理或建設(shè)單位不負(fù)責(zé)任，默認(rèn)施工單位隨意變更工程；有的施工單位未經(jīng)設(shè)計(jì)部門(mén)或建設(shè)單位同意，擅自取消部分工程項(xiàng)目。有的工程變更聯(lián)系單簽證不規(guī)范。在未實(shí)行社會(huì)監(jiān)理的情況下，只有一人簽證；簽證內(nèi)容不全，只對(duì)工程量進(jìn)行簽證，未對(duì)價(jià)格進(jìn)行確認(rèn)；簽證不及時(shí)，沒(méi)有現(xiàn)場(chǎng)簽證，而是事后補(bǔ)簽，這些在很大程度上影響了變更聯(lián)系單的真實(shí)性和有效性。

　　（五）高估冒算工程造價(jià)。主要表現(xiàn)為重復(fù)計(jì)算、變更減少部分未扣除、未按招標(biāo)規(guī)定比例下浮、甲供材料未剔除、高套定額或建設(shè)單位高價(jià)簽證等。去年，新昌縣審計(jì)局共完成16個(gè)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，審計(jì)總投資額1.8億元，未經(jīng)招標(biāo)和變更的工程造價(jià)為6014萬(wàn)元，核減工程造價(jià)1130萬(wàn)元，平均核減率達(dá)18.8%；核減率40%以上的有8個(gè)項(xiàng)目，占總送審項(xiàng)目的50%；最高的核減率達(dá)56%.如某校建設(shè)的教學(xué)綜合樓工程，送審?fù)顿Y額76萬(wàn)元，經(jīng)審計(jì)核減43萬(wàn)元。

　　（六）基建財(cái)務(wù)收支管理混亂。一是核算不規(guī)范。有的對(duì)工程項(xiàng)目在單位財(cái)務(wù)賬中核算，未單獨(dú)設(shè)賬；有的列支與工程無(wú)關(guān)的支出；有的舊房拆遷收入直接抵沖工程款，致使不能清晰反映工程項(xiàng)目的資金籌集、投資情況。二是違反現(xiàn)金管理?xiàng)l例，直接以現(xiàn)金支付工程款。三是用收款收據(jù)作為支付工程款的憑據(jù)，或以建筑材料發(fā)票抵沖工程款，導(dǎo)致對(duì)方漏繳稅費(fèi)等等。

　　二、成因分析

　　審計(jì)認(rèn)為，造成工程建設(shè)管理中出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題，其主要原因：

　　一是建筑市場(chǎng)不規(guī)范。近年來(lái)，我國(guó)雖然已相繼出臺(tái)了《建筑法》、《招投標(biāo)法》、《合同法》、《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等一系列法規(guī)制度，但缺乏統(tǒng)一規(guī)范，建筑市場(chǎng)要素體系仍不健全，導(dǎo)致項(xiàng)目設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、簽訂合同、工程建設(shè)等方面還比較混亂，給工程建設(shè)管理帶來(lái)了難度。

　　二是建設(shè)資金緊張。建設(shè)資金大多來(lái)之不易，有的建設(shè)單位為了省錢(qián)，該辦的手續(xù)未辦，該請(qǐng)監(jiān)理的未請(qǐng)，該繳的稅費(fèi)未繳。特別是在請(qǐng)監(jiān)理的問(wèn)題上，費(fèi)用比較大，而且在有的建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)眼里，特殊的工程監(jiān)理不了，簡(jiǎn)單的工程又無(wú)需監(jiān)理，請(qǐng)不請(qǐng)監(jiān)理意義不大，花這個(gè)錢(qián)覺(jué)得冤枉，忽略了質(zhì)量管理的必要程序。

　　三是工期要求緊。由于政府性投資項(xiàng)目工期一般都比較緊，上面又催得急，建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)為了趕工程進(jìn)度，在操作上圖方便，往往不注重建設(shè)程序，致使工程建設(shè)管理上出現(xiàn)諸多問(wèn)題。

　　四是少數(shù)工程相關(guān)人員素質(zhì)不高。有的施工單位，在私利的驅(qū)動(dòng)下，違規(guī)制假，以謀取多計(jì)工程款。有的監(jiān)理人員睜只眼、閉只眼，未盡到應(yīng)有的責(zé)任。有的預(yù)算員不按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行核算，有意增大工程造價(jià)，以作為其勞務(wù)費(fèi)的提取基數(shù)。特別值得一提的是，建設(shè)單位的工程管理人員往往是臨時(shí)抽調(diào)，且非專(zhuān)業(yè)性，缺乏工程建設(shè)相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，而施工單位卻又十分內(nèi)行，兩者信息極不對(duì)稱，在施工過(guò)程中，很容易被施工單位牽著鼻子走。甚至有極個(gè)別的工程管理人員與施工單位串通一氣，袒護(hù)造假行為，慷國(guó)家之慨，謀取個(gè)人私利。

　　三、對(duì)加強(qiáng)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目管理的幾點(diǎn)建議

　　國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目管理既是一項(xiàng)非常繁雜的工作，又是一門(mén)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的“學(xué)問(wèn)”。從審計(jì)中反映的一些問(wèn)題來(lái)看，應(yīng)著重把握以下幾點(diǎn)：

　�。ㄒ唬┮�切實(shí)提高對(duì)建設(shè)工程規(guī)范化管理重要性的認(rèn)識(shí)。沒(méi)有規(guī)范就沒(méi)有質(zhì)量，不規(guī)范就很難保證不出問(wèn)題。作為建設(shè)單位的領(lǐng)導(dǎo)和工程管理人員，應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)工程建設(shè)管理和招投標(biāo)方面的法規(guī)，了解和掌握一些必要的工程建設(shè)知識(shí)和基本程序。

　�。ǘ�）要按工程建設(shè)程序操作。工程建設(shè)應(yīng)遵循其本身所特有的建設(shè)程序進(jìn)行，概括地說(shuō)，應(yīng)先計(jì)劃后建設(shè)、先勘察后設(shè)計(jì)、先設(shè)計(jì)后施工、先驗(yàn)收后使用。具體地說(shuō)，在前期準(zhǔn)備階段，主要是做好編報(bào)和審批項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告及項(xiàng)目年度投資計(jì)劃；辦理建設(shè)用地規(guī)劃、建設(shè)工程規(guī)劃、建設(shè)用地和建筑施工等方面的許可證；確定設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理單位。在工程實(shí)施階段，應(yīng)著重抓好施工現(xiàn)場(chǎng)管理，嚴(yán)格控制工程進(jìn)度、質(zhì)量和投資。在竣工階段，首先要進(jìn)行竣工驗(yàn)收，然后施工單位要編制好工程結(jié)算，建設(shè)單位要做好竣工決算，并用書(shū)面形式告知審計(jì)機(jī)關(guān)安排審計(jì)。

　�。ㄈ�）要做好基礎(chǔ)資料的整理歸檔工作�；�礎(chǔ)資料主要包括工程資料和財(cái)務(wù)資料。從方便審計(jì)而言，資料應(yīng)從四個(gè)方面來(lái)分類(lèi)整理：一是與建設(shè)程序有關(guān)的資料；二是與工程質(zhì)量相關(guān)的資料；三是與工程造價(jià)相關(guān)的資料；四是有關(guān)財(cái)務(wù)收支方面的資料。為了保證資料的真實(shí)、有效，資料整理應(yīng)按施工中落成實(shí)體同步進(jìn)行，并做到圖物相符，不得在工程竣工后補(bǔ)充。

　　（四）要嚴(yán)格按照規(guī)定付款。關(guān)于工程價(jià)款結(jié)算方式，《浙江省建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》（浙財(cái)基[1998]54號(hào)）有明確規(guī)定。對(duì)于實(shí)行工程總價(jià)招標(biāo)的項(xiàng)目，預(yù)留工程款一般是掌握在合同價(jià)款的10%左右。但對(duì)實(shí)行綜合費(fèi)率或工程量清單招標(biāo)的項(xiàng)目，應(yīng)考慮到簽訂的合同價(jià)多為暫定價(jià)，還有標(biāo)底編制粗糙及監(jiān)理隨意簽證等引起高估冒算的情況，建設(shè)單位在付款時(shí)要特別留意，防止付過(guò)頭。

　�。ㄎ澹┮�加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)。建設(shè)單位要根據(jù)外部控制法規(guī)制度，建立健全明確的、可操作性的內(nèi)控制度。如在工程變更簽證上可從這幾個(gè)方面來(lái)控制：一是及時(shí)做好簽證，督促施工單位對(duì)變更事項(xiàng)做到日清月結(jié)，并對(duì)價(jià)款合理性進(jìn)行確認(rèn)；二是引入監(jiān)理機(jī)制，由監(jiān)理單位對(duì)變更的工程量、價(jià)款進(jìn)行確認(rèn)，防止偷工減料，保證工程質(zhì)量；三是建立變更簽證審批制度，按投資額確定項(xiàng)目變更審批額度，對(duì)超過(guò)額度部分，要經(jīng)黨政聯(lián)席會(huì)議或黨組集體討論審查確認(rèn)，以防止工程管理人員與施工單位通過(guò)變更簽證來(lái)增加投資情況的發(fā)生�？傊�，只有建立完善的內(nèi)控制度，才能保證項(xiàng)目建設(shè)規(guī)范運(yùn)行，建設(shè)資金的有效使用。